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最高法案例:作出环评批复时是否需要考虑建设项目占地范围内土地使用者的权益?

来源:   发布时间: 2017年08月09日

  【裁判要点】

  1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款以及第四十九条第一项、第三项的规定,提起行政诉讼的当事人,应当是与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,并且能够提供相应的事实根据。因此,对行政行为所载明的当事人之外的公民、法人或者其他组织的起诉,人民法院可以根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定,要求其提供符合起诉条件的相应证据材料,初步证明其与行政行为存在利害关系,存在需要通过本次诉讼保护的具体利益。通常,如果行政机关作出被诉行政行为时,所适用的行政实体法律规范要求考虑原告诉请保护的利益,或者要求行政机关在行政程序中依法征询或听取原告的意见,应当认为原告与被诉行政行为有利害关系,其也就具备了提起诉讼的原告资格。

  2. 环境影响评价制度的立法目的,重点在于对建设项目等建成后对环境所造成的影响进行分析、预测和评估;建设项目所占土地的征收补偿问题,一般并不属于环境影响评价范围。考察《环评法》和《建设项目环境保护管理条例》规定,也无在作出被诉环评批复时必须考虑建设项目占地范围内土地使用者权益的特别规定。

  【案件基本信息】

  案号:(2016)最高法行申172号行政裁定

  案由:行政批准

  审理法院: 最高人民法院

  审理程序: 再审复查与审判监督

  【当事人信息】

  再审申请人(一审原告、二审上诉人)王春。

  再审申请人(一审原告、二审上诉人)李福臣。

  再审申请人(一审原告、二审上诉人)王桂生。

  再审申请人(一审原告、二审上诉人)王树。

  被申请人(一审被告、二审被上诉人)中华人民共和国环境保护部,住所地北京市西城区西直门内南小街115号。

  法定代表人陈吉宁,部长。

  委托代理人全泉,中华人民共和国环境保护部干部。

  【诉讼记录】

  再审申请人王春、李福臣、王桂生、王树(以下简称王春等人)因诉中华人民共和国环境保护部(以下简称环保部)作出的环审〔2010〕83号《关于大广公路蒙冀界至承德段工程环境影响报告书的批复》(以下简称被诉环评批复),不服北京市高级人民法院(2015)高行终字第1000号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建、李德申、代理审判员龙非参加的合议庭,对本案进行了审查。现已审查终结。

  【案件基本情况】

  王春等人向一审法院提交的行政起诉书载明:“2013年10月,原告经申请政府信息公开后知悉,被告于2010年3月23日作出了环审〔2010〕83号《关于大广公路蒙冀界至承德段工程环境影响报告书的批复》的具体行政行为。因该批复中的建设项目用地涉及原告所在的八里庄村第三、第四、第九、第十村民小组集体所有的土地,其中既涉及征收原告承包的耕地,也涉及征收用于农田灌溉的河套、河坝、水渠,故原告与该具体行政行为存有法律上的利害关系”。

  一、二审法院认为,依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条之规定,与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。依据中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环评法》)第二条规定可知,环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。环境影响评价工作需遵照国家发布的环境影响评价技术导则所确定的标准进行,其中包括环境影响评价范围的确定。本案中,环境影响报告书以及关于环境影响报告书批复的内容,针对建设项目实施后有关环境影响的评估,不会对建设项目实施前在拆迁范围或征收范围内有土地或房屋相关权利的被拆迁人或者被征收人的权利义务产生影响。鉴于王春等人承包的耕地及用于农田灌溉的河套、河坝、水渠位于涉案项目的土地征收范围内,故其与被诉环评批复不具有法律上利害关系。据此,一审法院裁定驳回王春等人起诉、二审裁定驳回王春等人上诉。

  王春等人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条之规定,向本院申请再审,请求:1.撤销北京市第一中级人民法院作出的(2014)一中行初字第6847号行政裁定和北京市高级人民法院(2015)高行终字第1000号行政裁定;2.指令北京市第一中级人民法院继续审理本案;3.一、二审诉讼费由被申请人承担。其申请再审的事实与理由为:被诉环评批复是建设项目审批的必备前置条件,决定着建设项目是否获得批准建设及建设项目获批后所涉及的土地征收能否进行。环评批复直接侵犯申请人的土地使用权等合法权利,故申请人与被诉环评批复有直接的利害关系。

  被申请人环保部提交意见称:环境影响评价是运用各种科学技术手段对建设项目实施后可能对环境造成的影响进行分析、预测和评估,并提出预防和减轻不良环境影响的对策和措施。建设项目对单位和个人合法权益的影响以环境为媒介。环境影响报告书及其批复,系针对建设项目实施后有关环境影响的评估,环境影响评价范围是建设项目可能产生环境影响的最远距离以内、建设项目用地范围以外的区域。建设项目用地范围内的单位和个人将在项目实施前被搬迁,环境影响评价将不会考虑建设项目对项目用地范围内单位和个人的影响,更不会将其列为环境保护的目标,也不会对建设项目用地范围内土地使用权人的权利义务产生影响。再审申请人诉称其土地位于涉案项目用地范围内、环评批复侵犯其土地使用权等权益的起诉理由不能成立。原审有关其与环评批复不具有法律上利害关系的认定事实清楚,适用法律正确。请求驳回再审申请人的再审申请。

  【裁判分析过程】

  本院认为:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款以及第四十九条第一项、第三项的规定,提起行政诉讼的当事人,应当是与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,并且能够提供相应的事实根据。因此,对行政行为所载明的当事人之外的公民、法人或者其他组织的起诉,人民法院可以根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定,要求其提供符合起诉条件的相应证据材料,初步证明其与行政行为存在利害关系,存在需要通过本次诉讼保护的具体利益。通常,如果行政机关作出被诉行政行为时,所适用的行政实体法律规范要求考虑原告诉请保护的利益,或者要求行政机关在行政程序中依法征询或听取原告的意见,应当认为原告与被诉行政行为有利害关系,其也就具备了提起诉讼的原告资格。

  本案中,王春等人主张其与被诉环评批复具有利害关系的理由是其所承包耕地及用于农田灌溉的河套、河坝、水渠位于涉案项目的土地征收范围内,并认为被诉环评批复会侵犯其土地相关权益。而本案被诉环评批复系环保部依据《环评法》和《建设项目环境保护管理条例》作出。《环评法》第二条之规定,本法所称环境影响评价,是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。因此,环境影响评价制度的立法目的,重点在于对建设项目等建成后对环境所造成的影响进行分析、预测和评估;建设项目所占土地的征收补偿问题,一般并不属于环境影响评价范围。考察《环评法》和《建设项目环境保护管理条例》规定,也无在作出被诉环评批复时必须考虑建设项目占地范围内土地使用者权益的特别规定。本案原告一审起诉状诉请人民法院保护的并非《环评法》调整和保护的环境权益,而是主张影响其土地使用权益;其也未提交证据证明存在环境影响评价时需要保护的环境权益。虽然被诉环评批复可能是建设项目立项、规划、征收土地的前提条件,但土地使用者的土地使用权益,并非环境保护部门在作出环境评价批复时依法所应考量和保护的权益。原告仅以其承包的土地等处于建设项目征收范围内,即提出被诉环评批复侵犯其权益的主张,明显不能成立。因此,王春等人以存在土地使用权益为由起诉环评批复,不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。一审法院裁定驳回其起诉、二审法院裁定驳回其上诉,符合法律规定。如果原告所使用土地因实施建设项目而被征收,并对相应的征收补偿行为不服,应选择起诉相关的征收补偿行政行为。

  综上,再审申请人王春等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

  【裁判结果】

  驳回再审申请人王春、李福臣、王桂生、王树的再审申请。

  【文尾】

  审 判 长  耿宝建

  审 判 员  李德申

  代理审判员  龙 非

  二〇一六年三月十六日

  书 记 员  刘 潋

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