自民事诉讼法颁布实施以来，人民面临的最大问题莫过于执行难。尽管造成执行难、执行乱的原因是多方面的，有社会诚信的缺失和经营风险问题，有债务人的恶意逃避拒不履行的问题，有执行人员的业务素质工作能力不适应的问题，也有法律法规的不够完备给恶意逃避的债务人可承之机的问题等等，但民事强制执行制度本身不完善是其中重要的原因。调整执行关系的法律规范主要仍然还一直沿用民事诉讼法，执行实践中适用法律还存在诸多不便，尽管以后最高法院陆续出台许多司法解释，弥补了一些，解决了不少问题，但是执行工作中仍有许多事项无法可依，以及许多行之有效的执行措施于法无据等矛盾仍然存在，使执行工作长期处于被动的局面。针对人民法院执行工作中存在的实际问题和困难，根据我国经济社会发展的新形势和人民法院执行工作的实际需要，必须进一步完善有关民事强制执行的法律制度，中共中央发布的（1999）11号文件和党的十六大报告将解决执行难正式提到议事日程，各级人民法院也在积极地推进执行机构改革，加快强制执行法的立法步伐强制执行单独立法的必要性已经成为理论界、实务界和社会各方面不争的共识。

　　尽管目前执行制度已经构成一个较为相对完整的体系，但由于现行执行制度中有些条款没有设置与之衔接照应的责任条款，具体操作起来缺乏缜密的保障措施，这些法律法规对以前的执行工作起到了很大作用，但也存在好多不足和缺陷，亦不能适应新形势下的执行要求。这些问题主要有以下几方面：

　　一、执行内容极为广泛，这已是民事诉讼法所难以调整的。强制执行不仅与审判相联系，还涉及行政行为、仲裁、公证、国际司法协助等领域。作为执行依据的法律文书，有法院裁判法律文书如民事判决、裁定、调解书，行政判决、裁定书，刑事附带民事判决、裁定、调解书，有行政机关依法作出的法律文书如行政处罚决定书、行政处理决定书，有仲裁机构依法作出的仲裁裁决和调解书，有公证机关依法赋予强制执行效力的关于追偿债款、物品的公证债权文书，以及经人民法院裁定承认其效力的外国法院作出的判决、裁定书，国外仲裁机构作出的仲裁裁决等。如此庞大而又复杂的执行法律关系仅以民事诉讼法执行程序难以调整，其中司法解释虽然可以弥补执行立法的不足，但是司法解释过滥或滥用，不符合社会主义法制统一性的要求。这些法外之法，难以为广大群众，尤其是社会法律工作者所了解，其本身也难以统一发挥法的约束和劝导作用。还有一些地方法院处于执行工作改革的需要，存在法官任意解释法律的倾向，滥用、乱用执行措施，且其严厉程度与法律并无二致。

　　二、在执行司法实务中碰到被执行人对多个债权人负有给付义务与参与分配制度的衔接问题。在民事司法活动的执行过程中，常有被执行人对多个债权人负有给付义务，而其财产不足履行全部债务的情形，此时就涉及如何分配被执行人现有财产的问题。解决这一问题通常是由破产法律制度来进行，而我国的破产法律制度为一般破产主义的破产法律制度，在我国破产的能力主体只能是企业法人，这只能解决正常的企业法人作为被执行人，其财产不足清偿全部债务时的财产分配问题。而对于公民、其他组织以及某些被撤销、注销或歇业时对其负有清算义务者不履行清算义务，且其现有可供执行财产较少的法人企业作为被执行人时，就要适用参与分配制度来处理这一问题。我国关于参与分配制度在民事诉讼法中并无规定，立法仅见于最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>如干问题的意见》和最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》这两个以司法解释身份出现的法律规范性文件中，而没有“法”的规范，并且在这两个法律规范性文件中也仅有12条的篇幅，且《意见》3条基本被《规定》的规定所覆盖。而现实的民事执行实务中又离不开参与分配制度，有关事项还是需要国家立法机关作出明确的规定或修改。

　　三、有关协助执行人协助义务的规范，存有冲突及缺失现象，使协助义务人不能有效衔接行使协助义务。《民事诉讼法》执行程序中规定了协助执行人的协助义务，但是现行协助执行中仍存在大量的拒不协助的情形，一是拒不协助执行。如协助执行人收到法院协助执行通知书后，无动于衷或不闻不问，或借口“负责人不在”、“工作正忙”等种种理由互相推脱；二是怠于协助执行。如有些协助执行人害怕承担拒不执行的法律责任，便借助业务上的便利，故意拖延或隐瞒真实情况；三是限制协助执行。如有些协助执行人无视司法统一，为协助执行设置重重障碍，限制执行；四是消极协助执行。如有些协助执行人即使能够按照法律规定来协助法院执行，但在协助程度和积极性方面表现出很大的不均衡性。《民事诉讼法》对上述不尽协助义务的行为规定了处罚措施，有义务协助调查、执行的单位，拒绝协助执行的，可以对单位负责人或直接责任人予以罚款，对仍不履行协助义务的，可以予以拘留。但是上述规定仍不够具体，实践中对拒不协助的认定操作比较困难，加之相关单位自身专业优势及在当地的影响力，会通过各种手段向法院施加压力，即使法院对其作出了处罚措施，往往也会不得而终，影响了办案人员的积极性。另外法律对拒不履行协助义务的公民个人如何约束并未作出明确规定，使法院无法操作。再有就是，发源于协助执行人之间，尤其是与相关协助单位之间，由于沟通交流不顺畅，协助机制不健全，没有建立相互之间明确分工配合的协调机制，还存在着认识不统一，要求不一致，程序不同步等诸多问题，影响了协助执行的顺利实现。这些情况的形成体现了法律规定的不完善和协助执行机制的不健全。

　　四、关于夫妻共同财产的执行问题，执行人员在具体执行过程中，找不到现成的法律依据。基于目前法律对于夫妻的财产关系属性并无任何规定，在当前的法律规定下，执行阶段主要依据是，婚姻法及其解释（二），夫妻对共同债务承担连带清偿责任。《最高人民法院关于变更和追加执行当事人的若干规定》（征求意见稿）第四条规定，“婚姻关系存续期间的债务，除法律文书确定其为个人债务外，推定为夫妻共同债务，可以执行夫妻共同财产。共同财产由债务人一方的配偶占有时，可以追加其配偶为被执行人。”该条文仅对夫妻债务作共同债务的推定，上述条文仅是“征求意见稿”并非生效的规范性法律文件。认定了夫妻共同债务，追加了夫妻另一方为被执行人，必然带来夫妻共同财产执行的问题。执行中遇到的情况有，夫妻共同债务对共同财产的执行，夫妻共同债务对夫妻一方财产的执行；夫妻一方个人债务对个人财产的执行，夫妻一方个人债务对夫妻共同财产的执行。在执行中，如果被执行人将夫妻共同财产转移为家庭财产，产权人并非夫妻二人，而是家庭中的子女或父母时，因目前法律并未规定可以追加被执行人的子女或父母为被执行人，有的为了逃避债务搞假离婚，甚至在债务清尝未产生时就早做准备，离婚后把所有财产都登记在配偶名下，执行工作就很难开展。

　　五、有关拒不执行判决、裁定罪的问题，主要体现在执行方面的法律法规与相关法律法规不能有效衔接。《刑法》第三百一十三条规定有拒执罪，在执行司法实务中存在暴力抗法恶意逃避债务而导致执行难，但因二者法律规定不能有效衔接，而形成了几种情况：一是法院认为存在适用拒不执行判决、裁定罪情形，但是公安机关不予立案查处。法院已经收集了足够的证据，能够认定被执行人的行为符合了拒不执行判决、裁定罪的情形，但公安机关由于受到某种原因的影响，拒绝立案查处。对于申请人是否为受害人，在司法实践中又存在争议。二是法院执行部门很少主动适用该规定进行移送。又因存在一些错误认识，法院执行部门一般不倾向于将案件作为刑事处理。这严重削弱了刑法参与的力度，降低了强制执行的威慑力。让很多当事人明明有执行能力，但是面对法院软弱的执行，有恃无恐，而使相关刑罚很少能派上用场，刑罚的威慑力不能发挥其应有的作用。三是申请人在这方面没有任何程序性和实体性的权利，导致法院、公安部门在适用法律过程中缺乏有效的监督，而形成随意化的局面。四是法院执行过程中拒不执行法院判决、裁定构成犯罪的，却要在移送公安机关处理，在程序上过于繁琐，使其难以发挥应有的作用。究其原因主要是《民事诉讼法》与《刑事诉讼法》的衔接不好。《民事诉讼法》第一百一十一条第2款规定“拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的”“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。 最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会联合发布的《关于刑事诉讼实施中若干问题的规定》第4条第3款规定“伪证罪、拒不执行判决裁定罪由公安机关立案侦查”。这些规定应当说是明确的，但不能有效衔接，有分工的规定，但无相关协调配合的规定，导致在实际操作过程中，往往是当法院将案件移送公安机关时存有困惑，不能找到有效的解决办法。这些都需要相应的立法进一步明确。

　　六、关于执行和解协议的效力和执行和解后一方不履行和解协议而申请恢复执行的问题。《执行规定》第87条规定，当事人间达成和解协议合法有效并已履行完毕的，法院作执行结案处理。这说明，履行终结的和解协议的效力是明确的，而和解协议的签订及履行中，其效力是待定的，合法有效，履行完毕的才做结案。如果双方当事人只达成和解协议，但尚未履行完毕，不应作为结案。实践中个别执行法官为了结案需要，当事人只要达成和解协议，部分履行甚至没有履行就报结案件，使案件的执行始终处于不确定状态。对于和解协议签订后履行完毕前的阶段，对案件如何处理，是中止执行或是暂缓执行，或是停止执行不作为，法律没有明确规定。和解协议效力的不确定性，加大了和解协议的负面效果，无法避免执行和解争议的发生，无法遏制执行欺诈的存在，弱化了执行法律和措施的权威。当事人对和解协议反悔的问题，我国民事诉讼法及若干问题的意见都规定了如果一方当事人不履行和解协议，法院可以根据对方当事人的申请恢复对原法律文书的执行。这里的一方和对方并未特指申请人或是被执行人，一般情况下，对执行和解协议反悔不履行的都是被执行人，再由申请执行人向法院申请恢复执行。但是申请执行人是否可以反悔不履行和解协议，如果申请执行人反悔了，按照法律规定，应该由被执行人申请恢复执行才行，被执行人如何能够申请执行自己。是法律规定矛盾，还是对该法条的理解上存在问题？该规定严重地限制了权利人的申请恢复执行权。上述存在问题，应当在下一步的立法中充分考虑。

　　七、关于迟延履行利息的计算，规定比较笼统不具体，在实际操作中不易把握。《民事诉讼法》第二百五十三条规定：被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。从上述规定看有几点在执行中难以把握：一是利息计算的基准金额如何确定，在判决主文中往往有本金，同时还判决有利息。那么计算迟延履行利息的基数是将判决书中的本金和利息之和作为基数呢？还是只将判决书中的本金作为基数呢？这点不明确。二是“银行”是指的哪一个银行？是中国人民银行，还是其他商业银行？这点也不明确。三是“最高利率”，中国人民银行公布的利率只有基准利率，各商业银行都是在人行基准利率基础上浮动，浮动的倍数也是各不相同的。四是计入迟延履行期间的时间该如何确定，如被执行人的财产进入评估、拍卖等情形，该期间是否计入迟延履行期间？案件暂缓执行或中止执行的，暂缓执行或中止执行期间是否计入迟延履行期间？当事人达成和解协议而形成的分期给付，或得到申请执行人同意的分期给付，或被执行人出于单方面原因而分期给付的，两次给付相距期间又该怎么计入迟延履行期间。

　　八、执行权无明确法律界定，导致执行程序混乱。审执分立是我国关于执行制度的重要原则。执行和审判是两种不同性质的工作，有各自的特点和规律。执行案件种类多、数量大，执行工作的自身特点和现状都要求有专门的人员和组织从事执行工作，因此，在立法和司法实践中均应坚持和审执分立的原则，由专门的执行机构负责执行。我国《民事诉讼法》第二百二十八条也规定：执行工作由执行员进行。《民事诉讼法》虽然在立法上实现了程序和机构上的“审执分立”，但由于立法未对执行权作出明确界定，导致了司法实践中对执行权的不同认识和实质上的“审执合一”。实践中在审理过程中将执行工作一并完成。一是大量的财产保全和先予执行由审判庭代行了执行权；二是相当数量的案件审判人员“连审带执”，实践中的“审执合一”给我们形式上的“审执分立”打了很大的折扣。由此衍生出的问题是，审判人员在案件审理期间，在尚未作出裁决的前提下，走出法庭去查封、扣押、冻结、划拨一方当事人的财产，与其应有的居中裁判的诉讼角色发生了严重错位，法官的公正形象和人民法院的司法权威在公众心目中受到质疑，司法公正也失去了应有的程序保障。

　　九、在执行方式和机制上，对于具体的机构设置、组织形式、执行方式等未作出具体规定。从司法实践来看，大多数法院采用了“执行独任制”与“执行合议庭”相结合的做法，即绝大多数执行案件和一般执行事项由执行员决定，遇有重大疑难执行案件或涉及追加被执行主体，案外人提出执行异议，对仲裁案件或公证债权文书不予执行，对被执行人采取人身强制措施等重大事项时由执行合议庭研究决定的做法。这种执行组织形式的突出问题是将执行决定权（包括执行争议事项裁决权）、执行实施权、财产处置权集于独任执行员或执行合议庭一身，权力的过分集中和执行权扩张，导致了“执行乱”、“乱执行”问题的出现，使“执行难”雪上加霜。

　　十、我国的执行救济制度很不健全。具体表现在，只规定了案外人实体上的执行救济制度，即我们通常所说的“执行异议”，没有关于执行当事人和案外人程序上的救济规定，对被执行人实体上的救济措施也没有规定。实践中，执行机关因程序上违法或不当使执行当事人合法权益遭受损害的现象屡见不鲜。例如，应开始执行而不开始执行，不符合停止条件而违法裁定中止执行或终结执行，采取执行措施不遵循法定程序，对依法不能执行的财产采取强制执行措施等等，所有这些都侵害了执行当事人或利害关系人的利益，但由于缺少救济的措施和规定，有关各方的合法权益难以得到切实保护。

　　就当前的形势看，“执行难”已不仅仅是法院面临的一项棘手工作，它已经威胁到人民法院的司法权威、国家的法制统一和法律的尊严，以及建设社会主义法制国家的目标能否实现。在现有的执行条文已不能适应执行工作的新要求，制定、颁行《强制执行法》法典，在社会主义初级阶段市场经济初创和发展时期，特别是执行工作面临的现状，显得尤为重要。所以进一步制定和完善《强制执行法》是非常必要的。