【观点采撷】诉源治理的理论、实践及发展方向（三）

　　作者：李占国

　　四、诉源治理的内在特征及发展方向

　　以诉源治理为主要标志的新时代社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，并非历史传统的简单延续，也并非经过统一整体性顶层设计的产物，更不是西方ADR的照搬模仿，而是近年来我国各级党委政府、人民法院和相关实务部门不断回应社会需求、在实践中探索、创新的结果。当然，良好的运行效果并不能证成制度本身的正当性，还要进行解构和分析，以论证制度的科学性、合理性，并指引未来的制度建设。笔者认为，诉源治理具有以下三方面特性：

　　（一）诉源治理的本质是“治理”。从管理到治理是诉源治理的逻辑起点，管理侧重于分工，而治理侧重于合力。诉源治理的本质是“治理”，意味着其目标是解决纠纷，而不仅仅是减少诉讼案件。即前端纠纷解决是社会治理责任，作为综合治理体系组成部分的各相关单位都是主体，而不是胁从、辅助、配合的角色。对于法院而言，应当融入诉源治理体系，但不是在其中占主导地位，更不是起领导作用。这一特性可视为我国诉源治理制度与国外ADR之间的主要区别之一，我国法院并不担负对诉讼外解纷体系的制约功能，而只是解纷体系的一部分。且法院在前端治理中的资源投入不同于审判过程中的职能发挥，即诉讼仍旧是处于最后一道关口，发挥“断后”的作用。

　　（二）诉源治理的体系是一个有机整体。诉源治理要求法院主动融入党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，完善多元化纠纷解决机制建设，进行矛盾纠纷诉前分流。应当看到，诉源治理所构成的有机整体不是一个临时组合，虽然其内部也有分工、协作，但其组合形式高于分工协作，是各综合治理主体功能聚合之后产生“化学反应”，并形成一个独立的运行体系。

　　（三）诉源治理的导向是社会解纷需求。诉源治理制度建设是否取得成效，首要的衡量标准在于能不能满足社会解纷需求。无论判决、调解、公证还是仲裁，均只是一种必要的、但非唯一的机制。纠纷发生后，何时适用何种纠纷解决方式，取决于各方的博弈。诉源治理是各方博弈后利益安排的相对最优的结果。要达到最优结果，其前提是能够为纠纷各方选择解纷方式提供最多的可能性。从这一层面来讲，诉源治理体系是诉讼外解纷方式的总括性表达，是一个解纷方式的“超市”，既有仲裁、人民调解等专业化解纷资源，也有公证、律师调解等市场化解纷资源；既有以各类调解手段为代表的合意性、自愿性程序选项，也可探索先行调解等强制性程序。

　　“当一项传统处于一种新的境况时，人们便可以感受到原先隐藏着的新的可能性。”随着司法体制改革的不断深化，我国逐渐形成“国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的现代纠纷解决理念。诉源治理是继承和发扬我国传统、适应现实国情、根植社会实践、顺应时代发展、不断与时俱进的中国特色基层社会治理新模式，未来应朝着以下几个方向努力与发展：

　　（一）坚持党的领导，构建党政主导的诉源治理大格局

　　习近平总书记强调：“要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”社会治理效能的提升就是要依托治理机制的创新、治理体系的丰富以及治理能力的现代化，三者是一个系统工程，相辅相成、不可或缺，是我国社会主义事业建设进程中运用马克思主义“社会-国家”原理的又一次重大理论创新，是破解国家与社会“零和博弈”困境以实现双赢的一项重大举措，是“马克思主义法学中国化的又一次具体应用”。

　　诉源治理是一项多方参与的系统工程。从形成、完善到最终发挥实效，需要包括司法、行政和其他社会主体之间通力配合、相互协作、共同推动。这就需要一个强有力的主导或者牵头单位。笔者不赞同“法院主推的多元共治机制”这一观点，法院在诉源治理机制中应处于辅助者而非主导者地位。社会治理的纠纷解决与司法裁判的纠纷解决并非同一范畴，前者以结果为导向、以政策为准则，后者则以实体与程序双重公正为导向，奉行法律的规则之治、辅以政策的平衡之效。

　　一方面，人民民主专政的国家形式决定了人民法院是中国共产党领导下的人民民主专政机关。而且，伴随着日益复杂的社会治理风险，单一主体往往难以应对多重法律关系复合的社会纠纷。而不同主体之间如何协同，如何解决协同动力机制问题，首先就需要遵循党委领导的原则。党的领导是推进诉源治理的根本保证，只有坚持党的领导，才能形成强大号召力、统筹力、引领力，理顺不同层级权责关系，调动各方面积极性，统筹政府、市场和社会力量，确保各方统一思想认识、实现诉源治理的方向一致性，确保将我们的政治优势、制度优势转化为工作优势、治理效能。

　　另一方面，诉源治理是对矛盾纠纷积极主动进行源头治理，而法院以审判为主的职能决定其显然不宜成为诉源治理的主导者。如果法院成为诉源治理的主导者，不仅在审判工作之外为各级法院增加职责要求和指标任务，加剧司法资源稀缺问题，也极大增加法院与潜在案件当事人接触的机会，存在诉前阶段的非正式纠纷解决程序的过度侵占，或不当干扰诉后阶段的规范化纠纷解决程序的可能，进而部分抵消我国员额制改革尝试实现审判中心主义、合理配置审判资源的努力，进而损害法官中立角色。

　　（二）重构解纷体系，推动纠纷化解模式从“诉讼中心主义”转向“诉讼与非诉并行主义”

　　诉讼中心主义，是近代法典编撰以来所确立的一种根深蒂固的观念，即社会矛盾的化解主要是通过法院的审判活动完成。长期以来，司法裁判因其在纠纷体系中的终局地位而被社会大众青睐，甚至造成人们对诉讼机制的过于迷信，泛化了司法裁判在纠纷化解中的适用，进而导致纠纷化解制度系统“营养不良”，呈现出法院解纷冲在前面、一枝独秀的“跛脚鸭”式发展样态。在司法资源增长相对缓慢的情况下，面临数量剧增的诉讼纠纷，通过诉讼来化解纠纷显然不能应对社会公众巨大的纠纷化解需求。这非但没有树立司法的权威，反使司法权威大幅滑落。笔者以为，未来我国的纠纷化解体系建设应当从诉讼中心主义转向诉讼与非诉讼解纷并行主义，即承认诉讼与诉讼外的各种解纷机制具有同等重要的地位，不分高下、平行并立，从而实现司法资源的更有效分配，促进纠纷的高效高质化解。

　　1．转变观念：推动非诉讼优先理念的形成

　　改革开放以来，市场化生产方式重塑了社会价值标准和法治观念，传统道德和文化中的“耻讼”观念在很大程度上已被解构，“为权利而斗争”“诉讼率提高=权利意识提高”的观念日渐盛行。加之当事人对非诉讼纠纷解决机制的正当性持怀疑态度，解纷主体的协商调解等非诉纠纷解决技能较为低下，社会公众的观念和媒体舆论也尚未形成崇尚协商理性解决纠纷的主流文化，这种情况切切实实影响了现实的纠纷解决行为和实践。

　　从近年其他国家和地区的实践来看，在发展ADR的同时，都致力于从社会观念、舆论引导、法律职业教育及伦理、当事人行为等方面入手建设以理性协商为主要特征的新型纠纷解决文化。因此，需要从社会整体观念转变和解纷职业技能提升入手，加强培养真正以当事人为中心、而不是以国家为中心的新型纠纷解决文化，将纠纷解决机制研究的视角从国家权力和成文法的局限中逐步解脱出来，从普通民众或当事人的角度来思考和设计纠纷解决过程已成为解决问题的关键。只有当社会主体真正形成理性协商、自律、宽容、和谐、责任、诚信的纠纷解决文化，才能迎来多元化纠纷解决机制发展的新时代。

　　2．立法调整：为纠纷化解模式转型提供制度性保障

　　立法是理性的制度建构和推动纠纷化解体系转型最正当、最有效、最直接的方法。要打破目前的诉讼中心主义，必须辅以配套的制度机制，重新塑造诉讼和非诉纠纷解决方式之间的关系，衡平诉讼与非诉讼解纷方式的地位和作用，形成鲜明的导向引领。

　　第一，建立调解前置制度。除特定案件外，将调解设定为诉讼前置的必经程序，规定双方当事人有义务参加，并与诉讼程序相衔接。调解前置的正当性曾受到质疑，主要理由是违背自愿或侵犯诉权。笔者以为，民事诉讼制度强调当事人诉权的保障，并不意味着对诉权的行使不能限定条件。调解前置只是对当事人参与调解程序的强制，不是对当事人的处分权进行强制干预，调解结果完全由当事人决定，它非但没有剥夺当事人的裁判请求权，还扩大了当事人实现正义的途径。建议我国建立前置调解制度，对婚姻家庭和继承纠纷、劳务合同纠纷、交通事故和工伤事故引起的损害赔偿纠纷等更适宜通过调解化解的纠纷类型，设置调解前置程序，以充分发挥其他纠纷解决机制的外围防线和源头性化解纠纷的作用。同时，为防止对诉权产生实质性侵害，应配套设置合理的调解期限，以防止、杜绝久调不决等问题，切实保障当事人诉权。

　　第二，制定专业性调解组织法。我国于2011年颁布《人民调解法》后，其他非诉讼程序立法进展缓慢，一些专业性调解几乎处于无法律规制、无主管机构、无章可循的状态。其中一部分如交通事故调解、医疗纠纷解决等，为寻求合法性而采用了人民调解的形式。但该类专门性机制与解决“民间纠纷”的人民调解的性质和功能定位并不相同，简单套用《人民调解法》会导致专门性机制的设计缺乏针对性与合理性，也使得人民调解的边界越来越模糊。因此，有必要根据需要和条件，分别制定各领域的单行调解法，如制定商事调解法，解决商事解纷机制的合法性需求，并与国际商事调解的发展形成衔接等。

　　第三，建立市场化解纷机制。社会调解的全球性发展得益于各国鼓励调解丰富性和多样化的举措，反之如果国家始终让社会调解在逼仄空间生存的话，调解就会僵化、萎缩甚至死亡。因此，我国在支持公益性解纷机制的同时，也要注重市场化解纷机制的发展，发挥其独特的纠纷化解过滤功能。建议立法上明确市场化解纷作为多元化解机制的一种重要方式，建立与市场解纷主体的专业能力、解纷服务付出相匹配的收费机制，不断完善职业解纷服务的市场化运营方式，建立适应不同解纷组织、不同解纷方式特点的多层次、多样化的经费保障体系。与此同时，法院也要通过对市场化解纷结果的司法审查，监督其运作的规范性和权威性。

　　第四，修改诉讼费收费规定。随着经济社会的快速发展，现行诉讼费用收取标准整体上已显得较低，收取方式也不够灵活多样，导致非诉解纷渠道相对于诉讼渠道的经济和效率优势不够明显，当事人失信成本较低导致的滥用诉权现象也时有发生。为此，要围绕诉讼费制度的功能定位，科学调整诉讼费构成范围，适当扩大收费案件范围，改革诉讼收费基本模式，合理调整收费标准，完善收退费规则，切实发挥诉讼费的杠杆作用，促进引导当事人主动选择调解、仲裁等更加经济、更显高效、更有针对性的解纷方式。比如，可以提高劳动争议、管辖权异议案件收费标准，改变财产案件仅按标的比例收费模式等。

　　（三）大力推广县级矛调中心建设，推动在全国形成“社会调解优先，法院诉讼断后”的递进式矛盾纠纷分层过滤体系

　　一个良性的纠纷化解体系应当是民间组织、社会团体等私力化解机制与人民调解、行政调解、仲裁、诉讼等公力纠纷化解机制相互衔接的协调体系。县级矛调中心作为共建共治共享社会治理格局的一种生动实践，聚合了诉源治理的前瞻性理念、机制和方法，建构了一个以公民在参与上行使代表权、政府与社会在协商与决策中能达成共识、赋权上能实现合作为边界的公共领域，有助于激发各类社会组织和社会成员参与纠纷化解的积极性，激发社会深层活力，一定程度上代表了诉源治理的发展方向，值得在全国推广。结合浙江实践，可以从以下几方面加大工作力度。

　　第一，进一步优化矛调中心的功能。矛调中心的基本定位是信访和矛盾纠纷调处化解平台、社会事件处置平台、社会风险研判平台，在此基础上，承载着基层治理和公共服务的延伸功能。要立足纠纷源头治理这一核心主题，深化整体理念，把握社会治理规律，在风险研判、预警感知、快速响应上下更大功夫，塑造基层社会治理新格局。入驻矛调中心的部门不是越多越好，也不应把什么都往矛调中心里装，形成“大杂烩”，而要看是否有利于健全“党政领导、政法委主导、社会协同、多方参与、齐抓共管”的工作格局，是否有利于实现矛盾纠纷化解“只进一扇门”“最多跑一地”，从而科学确定入驻部门，突显前端化解、源头治理的基本功能，以提升矛调中心实效。

　　第二，紧扣“一个原则”，建好“三支队伍”，完善“三个环节”，强化“三级联动”。县级矛调中心应以“信访打头、调解为主、诉讼断后”为基本原则，形成分层递进化解纠纷的强大合力。一是建好信访、调解、诉讼“三支队伍”。首先是建好信访队伍，凡是涉及信访的，应该统一纳入中心；其次是建好调解队伍，坚持以人民调解队伍为主体，整合法院现有的调解队伍以及专业化、行业性调解力量，不断充实壮大调解队伍；第三是建好审判队伍，大力推进法院入驻队伍规范化建设，充分发挥法官的专业解纷优势。二是完善分工负责、无缝衔接的信访、调解、诉讼“三个环节”。接访是第一个环节，矛调中心要普遍建立无差别窗口，对群众提出的纠纷化解、信访诉求、法律咨询等各类事项，实行一窗受理、统一分流。调解是第二个环节，在当事人平等自愿的基础上，在调解期限内依法就地调解，防止久调不决，防范恶意诉讼和虚假诉讼。诉讼是最后一个环节，法院要充分发挥司法引领、规范和保障作用，加大对调解工作的指导力度，支持和规范职能部门、调解组织和社会力量在法治轨道上参与社会治理。三是强化县、乡、村三级联动。县级担主责、负总责，在整合资源、创新机制、再造流程、优化服务上担负领导责任；乡镇一级以乡镇矛调中心、司法所为核心，建好调解队伍，发挥好承上启下的中坚作用；基层村居、社区要充分发挥第一道防线作用，切实提高就地防范化解矛盾纠纷的能力，实现纠纷化解的重心下移。

　　第三，健全完善矛调中心的运行保障机制。一是强化统筹管理。在党委统一领导下，因地制宜推进矛调中心机构设置、人员配备、硬件设施等方面建设，健全各项管理制度，构建上下联动、左右协调的县域社会治理新模式，助推加快形成上下贯通、县乡一体的整体治理格局。二是强化诉权保障。诉源治理必须在保障当事人诉权的基础上开展。绝不能以矛调中心先行调解为借口，拒绝立案、拖延立案、增设门槛，搞人为的“不立案”“限号立案”、强制“网上立案”等，坚决巩固立案登记制改革成果，防止出现新的“立案难”。在实践过程中，一些法院未能准确把握诉源治理核心要义，未能正确处理立案登记制与诉源治理关系，一言诉源治理就片面追求收案数指标下降，搞强制调解、限制立案，严重影响当事人合法权益，违背了诉源治理促进司法走向“市民的司法”而非“官僚的司法”的初衷，应当予以纠正。三是强化数字赋能。矛调中心信息化系统平台要由省级统一开发、统一推广、统一应用，同时应统一开发标准、统一业务支撑、统一用户体系，切实解决“碎片化”问题，防止各行其是导致运行中产生“堵点”“断点”。矛调中心各项业务也要适应移动互联网时代交流方式，强化各类渠道信息的统一归集和分流，打造集线上流转办事、动态管理、调度指挥、预测预警、精准决策于一体的矛盾纠纷化解“智慧大脑”，为领导决策提供有效参考，为群众解纷提供便捷服务。杭州互联网法院、浙江移动微法院在提升纠纷化解整体效能方面作了有益探索，通过打破“数据壁垒”、整合部门功能，实现诉源治理全场景化，使纠纷解决“一次也不用跑”成为现实，有效提升人民群众的解纷体验感、获得感。

　　社会的持续变迁与纠纷的复杂多样，决定了加强诉源治理、构建更加科学合理的纠纷解决体系不可能一蹴而就。但我们坚信，在党的坚强领导下，经过全社会的共同努力，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，完善预防性法律制度，打造共建共治共享的社会治理格局，不仅能形成纠纷预防化解的中国模式与“东方经验”，防止我国成为“诉讼大国”，而且也将为世界法治建设与文明进步作出独特的中国贡献。

　　来源：微信公众号“法律适用”。