刑事附带民事诉讼提起的公益诉讼是否可行

《刑法》第六章“妨害社会管理秩序罪”第六节规定了破坏环境资源保护罪，从第三百三十八条污染环境犯罪[[1]]到第三百四十六条单位犯破坏环境资源保护罪的处罚规定，共计九个条文。破坏环境资源类犯罪基本都属于实害犯，不仅会造成对相关责任者刑事责任的追究，也会引发对因破坏环境资源保护罪行为所造成环境损害后果之追偿。此种追偿之诉，除少数可以私益诉讼的形式提起，更多因涉及公共利益而需要通过具有公益性的环境公益诉讼来实现。2012年修订的《民事诉讼法》增加了对公益诉讼制度的明文规定，使该制度在我国诉讼法律体系中正式确立。尽管在立法层面初步实现了有法可依，然而，提起公益诉讼在实际操作环节上仍诸多面临亟待解决的问题。首当其冲的就是诉讼费用问题。高昂的诉讼成本已经成为制约法定社会组织提起环境公益诉讼的拦路虎。根据中华环保联合会在2013年所作的调查，我国至少有76.1%民间环保组织无固定经费来源，有22.5%的民间环保组织基本无法筹到经费，81.5%的环保组织筹集到的经费在5万元以下[[2]]。高昂的诉讼费，再加上时间成本和败诉风险，导致绝大部分民间的环保组织其实都没有能力提起环境公益诉讼。而法定机关直接提起公益诉讼和检察机关支持起诉形式提起公益诉讼的情形，限于目前实定法有限的规定，这类诉讼更是凤毛麟角。在《诉讼费用缴纳办法》尚未对直接提起公益诉讼的诉讼费用作出特殊性规定之前，诉讼成本问题将继续成为公益诉讼不能承受之痛。在现行法下如何另辟蹊径破解此困局？刑事附带民事诉讼便是值得考虑的方式。在涉破坏环境资源保护罪处理中，适格主体若能借助程序法对刑事附带民事诉讼诉讼费用的特殊安排，以刑事附带民事诉讼的形式提起公益诉讼，既有利于减轻适格主体的诉讼负担，节约诉讼资源，也能促使相关污染事件尽快进入对涉案损害后果进行评估、补偿与赔偿阶段，最终有助于推进污染事件的善后处理和加速解决。因此，本文拟对以刑事附带民事诉讼形式提起的公益诉讼的可行性做初步研究。

有关刑事附带民事诉讼起诉要件的规定，主要规定于刑事诉讼法及刑事诉讼法司法解释。刑事诉讼法第九十九条规定，被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。被害人死亡或者丧失行为能力的，被害人的法定代理人、近亲属有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。刑事诉讼法司法解释第一百三十八条规定，被害人因人身权利受到犯罪侵犯或者财物被犯罪分子毁坏而遭受物质损失的，有权在刑事诉讼过程中提起附带民事诉讼；被害人死亡或者丧失行为能力的，其法定代理人、近亲属有权提起刑事附带民事诉讼。第一百四十五条规定，附带民事诉讼的起诉条件是：（一）起诉人符合法定条件；（二）有明确的被告人；（三）有请求赔偿的具体要求和事实、理由；（四）属于人民法院受理附带民事诉讼的范围。

通过上述规定可知，刑事诉讼法及其司法解释关于刑事附带民事诉讼的规定并未将公益诉讼明确排除适用，在满足法定起诉条件的情况下，相关主体以刑事附带民事诉讼的方式提起公益诉讼并未被禁止，在法律层面上似乎是可行的。同时，在法定的起诉条件中，“有明确的被告人”这一条件比较容易理解，有学者进一步认为公益诉讼的被告可以做扩大解释，适当拓宽适格被告的范围，例如将负有监管责任的行政机构也纳入其中。笔者认为该种观点在以直接起诉方式提起的公益诉讼中可能具有一定合理性，但在与刑事诉讼密切相关的刑事附带民事诉讼中则不合适；“有请求赔偿的具体要求和事实、理由”实际上也与“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失”紧密关联。因此，诸项法定要件中，可能的难点就落在了对“被害人”以及“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失”的认定上。

起诉人符合法定条件。

起诉人符合法定条件即起诉人适格，其背后隐含的理论问题是环境法领域内的诉讼利益问题，包括环境公益诉讼保护的诉讼利益，以及更深层次的环境权之性质、内容等。例如关于环境公益诉讼所保护的诉讼利益，既有实体法学者与诉讼法学者与诉讼法学者间关于公民环境权、国家环境权[[3]]以及关于“国益”与“公益”的争论[[4]]，也有环境法学者关于此问题的更广泛的争论[[5]]；关于环境权的内容，尤其是对环境权中是否仅仅是实体性权利而不包含环境程序权这一问题，则更是众说纷纭，百家争鸣[[6]]。在理论研究尚待进一步推进的前提下，本文主要从现行有效的法律法规角度出发研究以刑事附带民事诉讼形式提起公益诉讼的起诉人问题。刑事附带民事诉讼兼具刑事诉讼与民事诉讼的特点，刑事诉讼法和《民事诉讼法》对于这个问题各有相关规定，因此有必要同时考察刑事诉讼法、《民事诉讼法》和民事实体法对诉讼主体的规定。

一方面，根据刑事诉讼法规定，被害人以及特定情形下被害人的法定代理人、近亲属可以作为起诉人；如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉时可以提起附带民事诉讼。就破坏环境资源保护罪来说，除去直接造成人身伤害和财产损失后果可以直接由私人直接提起私益民事诉讼的情形，一般表现为大气、土地、水等可能涉及国家利益和公共利益的环境要素被破坏。根据《宪法》第9至10条、《物权法》第46至49条、《土地管理法》第８条、《水法》第３条、《草原法》第９条、《森林法》第３条、《海岛法》第４条、《煤炭法》第３条、《海域使用管理法》第３条、《矿产资源法》第３条、《野生动物保护法》第３条、《香港特别行政区基本法》第７条、《澳门特别行政区基本法》第７条等规定，包括土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、矿藏、水流、海域、野生动植物资源等在内的野生动植物资源、野生微生物资源以及非生物环境资源原则上都属于国有，由国务院代表国家行使相关所有权。2015年7月1日全国人大常委会通过关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定，根据该决定，最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资源保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点，并划定了试点地区。而最高人民法院2016年2月出台的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《审理公益诉讼实施办法》）第一条规定，人民检察院认为被告有污染环境、破坏生态、在食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体提起诉讼或者适格主体不提起诉讼的情况下，向人民法院提起民事公益诉讼，符合《民事诉讼法》第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应当登记立案。该条内容并未对以刑事附带民事形式提起的公益诉讼作出不予登记立案的禁止性和排除性规定，且“应当”登记立案这一对人民法院义务性规定，极大限制了人民法院这种诉讼形式的职权审查和评价空间，即只要满足受理条件，就应当立案受理。根据以上法律规定，结合有关诉讼代理的理论，似乎可以这样认为，在土地、森林、山岭等依法属于国家和集体所有的财产——从环境法的角度，也就是环境要素——因环境污染犯罪行为造成环境污染的损害后果时，人民检察院可以国家之公益代表人身份，提起公益诉讼，这其中就包括以刑事附带民事诉讼的形式提起公益诉讼。

另一方面，民事程序法和民事实体法在近几年的修改中，逐渐向公益诉讼敞开了大门。程序法上，《民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。《民事诉讼法》司法解释第二百八十四条规定，环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，根据《民事诉讼法》第五十五条规定提起公益诉讼，符合下列条件的，人民法院应当受理：（一）有明确的被告；（二）有具体的诉讼请求；（三）有社会公共利益受到损害的初步证据；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。实体法上，2015年起实施的环境保护法法第五十八条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。相较《《民事诉讼法》》，《环境保护法》乃是特别法，可以将本条规定的“社会组织”理解为《《民事诉讼法》》第五十五条规定的“有关组织”。2015年1月最高人民法院颁布实施的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第二至五条[[7]]对可以提起公益诉讼的社会组织应符合的条件作了进一步的细化规定。以上规定主要是对于社会组织提起公益诉讼的资格要求，而就行政机关的主体适格性问题，现行法的规定较为匮乏，目前只有《海洋环境保护法》第90条第2款有所涉及：对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。上述一系列法律规定确立了可以向人民法院提起诉讼的机关以及社会组织的资格条件，符合上述条件的有权机关及环境保护组织可以作为适格原告提起诉讼。

从上述法律规定似乎可以得出如下结论，在现行的产权法律制度和传统的诉讼主体理论规制下，因污染环境犯罪行为导致环境要素产生物质损失的，作为“所有权人”的国家显然是环境公益诉讼中更为合适的诉讼主体。同时，基于公益诉讼所彰显的公共属性和公益价值，相关实体法和程序法承认多个主体的民事公益诉权，每个被赋予公益诉权的组织和机关都有权以自己的名义提起公益诉讼。其背后的诉讼理论从自我救济的主观诉讼范畴扩展至保护公益的客观诉讼范畴，与之对应相的适格原告也从直接利害关系人延伸到了法定的非直接利害关系人。

此时就会出现一个问题，即如何确定环境公益诉讼中，环境保护组织和检察院的起诉顺位以解决诉权竞合。对此，相关法律做了如下的安排。《民事诉讼法》第二百八十七条规定，人民法院受理公益诉讼案件后，依法可以提起诉讼的其他机关和有关组织，可以在开庭前向人民法院申请参加诉讼。人民法院准许参加诉讼的，列为共同原告。2016年最高人民检察院颁布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法（试行）》，其中第十三条规定，人民检察院在提起民事公益诉讼之前,应当履行以下诉前程序：（一）依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼；（二）建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼。有关组织提出需要人民检察院支持起诉的,可以依照相关法律规定支持其提起民事公益诉讼。法律规定的机关和有关组织应当在收到督促起诉意见书或者检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复人民检察院。第十四条规定，经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼,或者没有适格主体提起诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起民事公益诉讼。《审理公益诉讼实施办法》第二条规定了在人民检察院提起民事公益诉讼时，应当提交已经履行督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼的诉前程序的证明材料。此类证明材料是审查受理条件的必备材料。根据上述规范性文件规定可知，在公益诉讼起诉人顺位这一问题上，目前存在着先后之分。具体来说，应当先由符合法律规定的机关和组织提起，经检察院督促或发出检察建议后相关机关和组织仍没有提起或因主体不适格而无法提起的时候，检察院才可以自己的名义起诉。目前，该规定之下已有案例。2016年4月11日，江苏省徐州市中院开庭审理并当庭宣判了徐州市人民检察院诉徐州市鸿顺造纸有限公司污染环境民事公益诉讼案，判令被告鸿顺公司赔偿生态环境修复费用及服务功能损失共计人民币105.82万元。这是检察机关获得授权开展公益诉讼试点后，全国法院首次判决此类案件。值得注意的是，在该案的诉前程序中，徐州市人民检察院于2015年8月向徐州市符合提起公益诉讼主体资格的三家环保组织发出了督促起诉意见书。然而，上述组织称其不具备开展公益诉讼的能力，无法承担诉讼责任。2015年12月22日，最高人民检察院作出批复，同意徐州市检察院向徐州中院提起环境公益诉讼。2015年12月28日，徐州中院立案受理此案。尽管该案并非以刑事附带民事诉讼的方式提起，但对今后继续探索刑事附带民事方式提起公益诉讼的起诉人选择无疑具有极大的启发性作用。

被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失

被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失是提起刑事附带民事诉讼的前提条件。该前提条件与侵权责任法关于追究环境污染者环境污染责任的规定密切相关。侵权责任法第八章第六十五条规定，因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。该条规定了环境污染者承担侵权责任的前提是因污染环境行为造成损害。根据前文的论述，被害人的主体问题已经初步解决，而犯罪行为的认定在刑事诉讼程序中完成。因此，此处问题的关键就是物质损失的认定，以及对犯罪行为与物质损失之间的是否存在因果关系的判断了。就物质损失的认定而言，在侵权责任法意义上，除去法律特别规定情形下的精神损害之外，“损害”所指的一般就是物质损失。在司法实践中，对该物质损失的赔偿范围仅限于直接损失，间接损失一般不予赔偿。同时，根据最高人民法院所作裁定的观点，对污染环境犯罪行为所造成的损害，除了包括案发时污染行为对环境造成的损害，也包括案发前产生、案发时已经人为干预而修复的损害后果。[[8]]

对犯罪行为与物质损失之间的是否存在因果关系这个问题，鉴于环境侵害行为的间接性、复杂性以及当事人之间信息的严重不平衡性，造成由受害人证明因果关系存的极端困难，因此侵权责任法第六十六条规定，因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。这一规定使得因果关系推定规则在我国环境保护领域得以确立：当环境污染损害事实发生后，受害人仅需向法院提供初步证据以证明自己受到的损害是由于污染者造成的，就可向污染者请求损害赔偿；若污染者无法证明损害不是其造成的，则推定其侵害行为与受害人所受损害之间具有因果关系，污染者应当承担相应的赔偿责任。综上，在环境污染者因其污染行为造成被害人遭受物质损失，且该污染行为构成犯罪的，符合法定条件的起诉人可以原告身份提起刑事附带民事诉讼。

结语

通过前文分析可以看出，在涉污染环境犯罪的审理中，适格主体以刑事附带民事诉讼的形式提起公益诉讼在法律上尚无直接障碍，制度上是可行的。而从法院受理和审理实践的角度，从最高人民法院到目前划定的地方试点法院，许多已建立专门的环境资源审判庭，专门归口管理涉及破坏生态环境的纠纷案件，包括相关的刑事案件、民事案件以及行政案件。例如青岛市中级人民法院于2016年4月份刚刚成立的环境资源审判庭，其审理范围即包含：负责审判市中院第一、二审与环境资源相关的刑事、行政案件；负责审理民商事公益诉讼案件。[[9]]如此一来，如适格起诉人对某涉污染环境犯罪案件，以刑事附带民事诉讼方式提起公益诉讼，从法院审判力量的角度，在环境资源审判庭内部就可以完成审判力量的优化配置，完全不必另行设立程序移送至其他庭室，进而提高案件审理和裁判效率。从这个角度看，配合目前的环境资源审判庭设置试点，以刑事附带民事诉讼方式提起的公益诉讼也是可行的。综上，鉴于当前我国环境污染和生态破坏情况之严重，环境公益诉讼起诉率之低下的现状，在涉污染环境犯罪案件中受理以刑事附带民事诉讼方式提起的公益诉讼，在现行法律体系下并无明显法律障碍，且能够在环境资源审判试点地区与相应的审判力量配置相配合，值得进一步探索和研究，建立并提高环境公益诉讼在破坏环境资源保护罪处理中的作用。

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