征地补偿领域中领导干部的科学执政问题研究

政府要依法行政、建设法治城市，党的领导干部要切实提高执政能力都不是一句空洞抽象的口号，而是反映在政府及其工作人员从事的每一项具体工作中，领导干部的执政水平高低、政府行为的规范化程度对国家的远期平稳快速发展起了决定性的作用。中央党校研究室辛鸣教授说：“科学发展观强调的是又好又快发展，它不但关注发展的规模和速度，更注重发展质量的提升；不但关注社会财富的创造和涌流，更注重社会利益的分配和调整。”然而，时至今日，不少地方依旧把发展单纯地理解为招商引资、大上项目，一些领导干部依然存在急功近利、饮鸩止渴的发展理念，而不关心资源的浪费、环境的破坏，更加不注重公民权利的保护。在这里，我们选取拆迁领域作为阐明问题的切入点，试图对领导干部执政问题进行研究。

一、城市房屋拆迁中映射出的政府行为失范现象
　  城市房屋拆迁是城市现代化进程中无法回避的一个热点问题，城市的现代化建设带动了投资和需求的双重效应，实现了土地资源的优化配置，改善了老百姓生活条件，增强了城市综合竟争力。然而对于政府来说，如果不能够依法行政，作为权力行使者和公民权利保护者的关系如果处理不好，不仅不能加快城市化进程，反而引发新的社会不稳定因素，甚或使政府形象大打折扣。

伴随着大规模的城市扩展和旧城区改造，房屋拆迁动辄影响几十户、上百户人家，甚至涉及整个居住片区的集体搬迁，常常引起社会广泛关注。开发商以赢利为目的的旧城开发、旧村改造与提高被拆迁户人的居住水平的政策导向存在矛盾。在城市房屋拆迁这一复杂的系统工程中，常常伴随着各种各样的利益较量和纷争，有时甚至导致激烈的拆迁事件发生。比如湖南省嘉禾县的“株连拆迁”案[1]，甘肃清水重复上演“嘉禾之痛”，沈阳抗震楼遭野蛮拆迁案[2]，至众所周知的重庆“史上最牛钉子户”[3]等拆迁事件是城市拆迁矛盾激化的一个个缩影，这说明房屋拆迁无论是制度层面还是政府层面确实存在一定的问题。由于政府的参与，房屋拆迁事件最后往往形成拆迁行政案件涌入法院。我们发现，大量的房屋拆迁行政案件存在一定的共性问题，政府行为的规范程度往往起了决定性的作用，而能否处理好拆迁问题，对政府的执政能力是一个极大的考验。

（一）拆迁主体不清导致拆迁性质模糊

有的地方的拆迁管理办公室，看上去是一个行使政府权力的机构，在发生拆迁纠纷时甚至作为行政裁决部门出现，但是该机构却下设拆迁服务中心，一套班子，两块牌子，拆迁管理部门同时又是直接的拆迁人，到底谁是拆迁的主体？谁又是拆迁的行政管理部门？政府在其中究竟扮演什么角色？

（二）拆迁补偿及估价标准不统一导致适用混乱

《城市房屋拆迁管理条例》及《城市房屋拆迁估价指导意见》均是针对城市规划区内国有土地上房屋拆迁涉及的房地产，而对于目前全国范围内大规模的因城市扩大造成的旧村改造，即在城市范围内集体土地上的房屋拆迁缺乏统一的补偿标准或估价规范。地方政府为了吸引更多的发展资金，在制定补偿标准过程中，没有真正明确平等、自愿和协商的原则，补偿标准往往是政府单方面制定，没有给被拆迁人一个平等参与价格博弈的空间，按照这样的程序出台的补偿标准被认为是显失公正的。

（三）拆迁许可、拆迁行政裁决缺乏正当程序

1、拆迁许可的审批程序按照目前的相关规定是典型的单方操作。拆迁许可由具有拆迁资格的单位提出申请，由拆迁行政管理部门根据法律规定进行审查，合格者予以颁发拆迁许可证。在此过程中，遭受拆迁行为重大影响的被拆迁人却没有任何的知情、参与和监督的权利。然而该拆迁许可证的获得却成为拆迁人剥夺被拆迁人房地产权利的尚方宝剑。
　　2、拆迁补偿产生纠纷，一般由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。有的由房地产管理局裁决，有的由拆迁办裁决，有的由城建局裁决,拆迁裁决部门没有统一明确下来。     建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第三条明确规定：“市县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。”那么作为与县同级的区呢？同是县级行政机关，但在规定中却没有明确区级主管部门到底有无行政裁决权。

正是由于这些程序的缺失和不完善，被拆迁人抱怨最多的是拆迁事宜完全由政府甚至开发商说了算，被拆迁人在涉及自己权益的诸如建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁许可证的发放以及拆迁计划和拆迁方案等重大问题上，根本就没有表达自己意见的机会。于是，政府几乎是在被拆迁人毫不知情的情况下将公民的房屋“卖”给了开发商。而后，拆迁人拿起政府的拆迁许可证走进每一个谈判（或协商或调解）现场。因为前期程序的不公开，被拆迁人对这一个个谈判现场也丧失信任。因此，这期间我们很少能看到被拆迁人的身影，也就无法听到他们的声音和权利的诉求。

    二、领导干部正确执政的重要意义

在拆迁领域出现的拆迁事件、拆迁案件已经引起了各级政府领导干部的反思：出现这种情况固然有法律制度层面不完备的原因，更有部分领导干部没有及时转变执政方式的观念原因。胡锦涛总书记指出：“一些地方发生重大生产安全事故和食品安全事故，给人民群众生命财产造成重大损失。这些事件反映出，一些干部缺乏宗旨意识、大局意识、忧患意识、责任意识，作风飘浮、管理松弛、工作不扎实，有的甚至对群众呼声和疾苦置若罔闻，对关系群众生命安全这样的重大问题麻木不仁。我们对这些事件及其后果的严重性必须充分估计，对其中的惨痛教训必须牢牢记取。”此外，一些群体性事件的频频爆发，也集中暴露出一些领导干部根本没有树立“以人为本”的思想。这说明，对法治社会建设最大的威胁不是来自普通公民，而是来自政府及其工作人员。领导干部执政能力的高低、执政理念的方向对人民群众的现实生活、 对社会的稳定和谐发展会产生至关重要的作用。

正如1978年邓小平同志指出的那样：“现在的问题是，法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当作‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”正是针对这种情况，邓小平强调指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”在中国共产党十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，党科学总结了五十多年执政经验和规律，第一次把科学执政、民主执政、依法执政作为党执政能力建设的目标之一，指出中国共产党要成为一个永远保持先进性，经得住各种风浪考验的马克思主义执政党，就必须坚持科学执政、民主执政、依法执政。这三者成为党不断探索和完善领导方式和执政方式的基本要素。科学执政、民主执政、依法执政，这种提法和概念在党过去的文件中都分别提到过，但将这三者并提从而成为一个辩证统一的整体与执政联系起来，并作为执政能力建设总体目标之一鲜明地提出来还是第一次，这是我们党总结执政历史经验得出的科学结论，是新形势下党必须遵循的基本方略和提高执政能力的根本要求，表明党对领导方式和执政方式的认识有了新的深化和拓展，党的执政理念实现了新的飞跃。

三、科学发展观对执政理念产生重大影响

科学发展观就是以人为本、全面协调可持续性的发展观，体现了马克思主义的方法论和世界观。正如胡锦涛总书记指出的那样，经验表明，一个国家坚持什么样的发展观，对这个国家的发展将产生重大影响，不同的发展观往往会导致不同的发展结果，坚持以人为本、全面、协调、可持续的发展观，是我们以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，从新世纪、新阶段党和国家事业发展，全局出发，提出的重大战略思想。科学发展观对党的执政理念产生重大影响，体现在以下两个方面：

（一）要求领导干部要科学决策、以人为本、规范行为

中央党校教授蔡霞认为，当前一些领导干部根本不会做群众工作，群众意识极为淡漠，把我党“密切联系群众”的优良传统给丢掉了，出现了干部不知道群众在想什么、群众不知道干部在干些什么的严重现象。如此一来，我们的领导干部不是用政治威信和群众威望来影响群众、凝聚群众、号召群众，而只是依靠手中的权力来命令群众。“党组织的行政化、党的领导的权力化”，已经严重影响了一些基层党组织的影响力。我们知道，科学执政是马克思主义政党执政成功的前提条件；民主执政是马克思主义政党执政的本质要求；依法执政是新的历史条件下马克思主义政党执政的基本方式。反映在具体工作中，要求领导干部要科学决策、以人为本、规范行为。

因此，通过学习实践科学发展观活动，领导干部的宗旨意识、群众意识应当强化，通过执政理念的转变，规范自己的行为，真正做到科学决策，以人为本，做到谋划发展思路向人民群众问计，查找发展中的问题听人民群众意见，改进发展措施向人民群众请教，落实发展任务靠人民群众努力，衡量发展成效由人民群众评判，使人民群众切实享受到科学发展的成果。

（二）正当程序是实现执政方式转变的必由之路

英国的1215年《自由大宪章》通常被认为是“正当程序”的理念和原则的最初起源。其实它源于英国古老的“自然公正”（natural justice）精神，包括两个最基本的程序规则：其一，任何人行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见；每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。其二，任何人都不能作为自己案件的法官。在行政程序中，要求排除任何有利害关系和有偏见的人作为行政裁决人。在美国，“正当法律程序”（Due Process of Law）作为一项宪法原则早已在宪法中确立。[4]美国著名的大法官F•弗兰克福特有言：“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史。”[5]可见，“正当程序”是英美法中程序的最高原则。就“正当程序”的最低标准而言，它要求公民的权利义务将因为决定而受到影响时，在决定之前必须给予他知情和申辩的机会和权利。对于决定者而言，就是应及时履行告知和听证义务。在世界各国，尽管各国的财产征用程序不尽相同，但是正当的财产征用程序通常包括下列内容：信息发布程序、财产评估程序、补偿标准公示程序、协商程序、听证程序等。

正当程序是实现执政方式转变的必由之路，政府必须树立程序意识。行政程序的目的，就在于保证政府所作的意思表示完整合理，真实体现了公共利益的需求，从而保护相对人的个人利益。良好的秩序防患了政府以牺牲公共利益为代价去保护个别人的个别利益，也有效地防止政府以牺牲个人利益为代价来实现公共利益。另外，行政程序还能够保证政府在作出意思表示时将公共利益置于优先地位，杜绝行政过程中的暗箱操作。

总之，科学执政要求逐步完善公共决策体制；“民主与程序相互依存。缺一不可，离开了程序的民主必然是空中楼阁。而没有民主的程序必然是空洞的、苍白无力的，因此，民主与程序的结合是民主发展的必然结果，也是人类民主发展的必然趋势；[6]依法执政要求执政党同其他政党、团体、组织一样，决不存在凌驾于法律之上和超越于法律之外的特权，必须在宪法和法律的范围内活动，严格依照法律程序行使自己的权力，规范自己的行为。新时期，在科学发展观的指导下，我们要坚持根据时代发展的要求，不断提高我们党执政的水平，做到科学执政、民主执政、依法执政，才能为人民谋福利，才能真正得到最广大人民群众的拥护，也才能更好地实现党的执政使命。